[37]参见前注(11),梁凤云编著书,第340页。

（二）技术储备：对未来修宪方式的探索与演练本文的开头之所以要强调《1979年修宪决议》是第一修正案，是为了强调这是我国第一次采取部分修改或修正案的方式修改宪法。这些修改，对于完善发展我国宪法、推进社会主义法治建设、提高党的依法治国能力发挥了重要作用。

于光远还专门为此致信领导人。不管是在新立法中写上本法与宪法冲突以本法为准，还是在人大决议中写上本决议与宪法相抵触之处依本决议执行，都是对宪法——不仅仅是七八宪法——的不尊重。但幸运的是，历史最终选择的是尊重宪法权威——而不是凑合——这条道路。（一）权威储备：宪法权威的预热与助跑在十一届三中全会后，法制建设成为了党和国家推行改革开放和社会主义现代化建设的重中之重。第二，制定新宪法已经被提上日程。

彭真于1978年12月28日从陕西回到北京。综上，在1979年修宪过程中，共出现过三个关键节点：（1）5月17日报告，即决定新立法是否迁就旧宪法。近些年，这一情形还呈现出逐步扩大的趋势，并得到了一些学者的支持。

在此背景下，尽快开展行政复议立法，创建行政复议制度，成为当时迫在眉睫的一项改革任务。在《行政诉讼法》实施之后的1991年，全国法院受理一审行政案件的数量出现了爆炸式增长，达到25667件。并且，从诉权保障的角度来看，也应赋予当事人在纠纷解决制度上的自由选择权，毕竟只有适合自己的才是最好的。不过，值得注意的是实践中行政复议过度行政化，过于考虑效率和成本，结果往往不利于保障公众的参与权和其他合法权益……。

唯一的例外是，诉讼在多元纠纷解决机制中的地位比较特殊，被视为纠纷解决的最后一道防线。行政复议制度创设之初，行政复议机关即被赋予了较为宽泛的审查权限，可以对受案范围内的所有具体行政行为的合法性与合理性问题展开审查，明显不当成为法定的审查标准之一。

相较于行政诉讼制度，行政复议制度本就起步稍晚，知名度较低且位于行政系统内，信誉度不高，再加上这些年相关社会宣传工作做得还不到位，导致公众对行政复议制度的知晓率并不理想，继而降低了其被选择的概率。在管理体制上，行政复议局虽然归司法行政部门具体管理，但要以本级政府的名义对外作出行政复议决定，也即一套人马、两个牌子。在此框架下，行政复议制度必须在多个要素上遵循和贯彻基本的司法原理和准则，以确保纠纷解决之基本正义，取得当事人的信任和青睐。2014年修改后的《行政诉讼法》对行政复议机关作被告的情形进行了明显扩充，规定其在作出维持决定时要作共同被告，不作为时可能作被告。

首先是审理上的专业性。将多元纠纷解决机制命题引入行政复议制度研究，借助其法理意旨，可以很好地厘清这一重要问题，即司法化和行政化构成行政复议制度的双重面相。除此之外，还需立足整体观和全局观，从外在层面创造良好的制度环境和氛围，允许各纠纷解决制度进行自由竞争，否则多元纠纷解决机制的这种内在价值和意义会大打折扣。行政复议是一项专业性很强的法律职业活动，但由于产生较晚且长期采取条块管辖的模式，未能实现专职化运行。

这一点可以说已经形成基本共识。因为多元纠纷解决机制是一个立基于社会多样化需求的有机系统，在这个有机系统中，各纠纷解决制度只存在特色之差异，并不存在优劣之区分。

只要行政复议还被称之为行政复议，行政复议权限还由行政系统内的主体所掌握，审理上的专业性和执行上的便利性这两种行政特色和优势就会存在，行政复议制度的司法化改革不会对其产生太大制约和影响。纠纷解决内含诸多价值，正义无疑处于第一顺位，这是当事人信任并愿意选择的前提和基础。

就行政复议制度而言，这意味着其特色和优势主要来源于行政复议机关之身份，即只要行政复议机关仍然隶属于行政系统，行政复议机关对行政复议机构依旧享有一定的领导权和监督权，行政复议制度的特色和优势就无法被剥离。比如，在行政复议机关作被告的问题上，有学者认为，作为一项纠纷解决制度，行政复议应遵循和贯彻基本的司法原理和准则，行政复议机关作被告情形须一律取消。二是建立行政复议官制度，规范行政复议人员的任职、培训、交流等管理工作，增强职业共同体意识。这导致与法官、检察官等法律职业群体相比，行政复议人员的职业尊荣感明显偏低，对行政复议制度的发展造成不利影响。 余论从实践来看，行政复议制度之所以运行效果不佳，没有完全发挥出期冀中的作用，除上述这些制度设计上的客观原因外，职业尊荣感不强导致行政复议人员不积极、法治宣传不够导致社会公众不知晓等主观因素也十分重要。当事人在面对纠纷时，可以根据自己的心理偏好、生活经验、实际需求等情况以及各纠纷解决制度的特点选择一个最适宜的。

因为这种做法本质上违背了多元纠纷解决机制的法理意旨，同时也是对当事人诉权的侵犯，长远来看并不利于行政复议制度的发展。以曾被誉为东方经验的人民调解为例，在进入新世纪后，其逐渐失去了往日光辉。

因为对于一项制度而言，其主要的特色和优势应是其先天自带的或者虽然是附带，但采取一定措施就能激活的。对此，前面其实已经提及，有些纠纷解决制度，它们处在特定的系统内，而这正好构成其处理此类纠纷的特色和优势所在，因此可能无法实现绝对中立。

暂不考虑立法者作出这一制度安排的缘由和动机，仅从功利的角度来看，行政复议机关作被告在督促其严格依法、准确履行行政复议职责等方面确实产生了显著效果。关于这种困局的症结，学界迄今已经作了诸多探讨，观点纷纭。

在行政复议制度的特定发展阶段，有限度容忍部分行政复议前置情形的存在，确实是必要的。这一命题其实也早已经在行政纠纷解决领域铺开，将其引入行政复议制度研究，不仅契合行政复议制度的创设初衷，具有鲜明的历史和理论逻辑，而且有助于对行政复议制度实施整体、辩证观察，厘清其司法化与行政化之关系。（三）行政复议决定的不可诉性行政复议决定是否可诉实质上涉及的是行政复议机关能否作被告的问题。尤其是在实质性化解行政争议这一政策背景下，问题更加突出。

据有关学者调研统计，在当时的我国，除了拆迁补偿、权属确认中的林地确认和征地补偿3项裁决制度都在运行外，其他行政裁决制度都处于名存实亡的状态。当然，短期内，为了防止行政复议机关变成简单的维持会，可以考虑将维持决定暂时纳入，即如果行政复议机关作出维持决定后，法院经审查对原行政行为作出否定性评价，行政复议机关应承担相应责任。

多年以来，学者们的注意力主要集中在行政复议机关的改革上，认为现行的行政复议机关管辖体制存在复议资源过于分散、审理标准不统一、不便于群众维护权益等弊病，应将其由条块管辖的碎片化模式调整为块块管辖的集中式模式，即由一级政府相对集中行使行政复议权。其一，纠纷解决主体的中立性。

除此之外，为践行中央改革初衷，还需进行顶层设计和系统建构，让当事人可以选，即各纠纷解决制度之间应存有差异且自由竞争，当事人的纠纷解决制度选择权得到真正扩充和保障。职业尊荣感是指从业人员对所从事职业发自内心的自信与尊敬以及对职业荣誉的自觉维护。

反映到行为上，就是裁判者可能会通过各式各样、明示或潜在的手段排斥乃至抵触纠纷解决职责。因为从逻辑上讲，基于行政层级内部监督，上级行政机关有权对其所领导的下级行政机关的所有行政行为都予以审查，并且可以审查这些行政行为的所有方面，最后还可以基于不同情形和现实需要对行政行为作出恰如其分的处理决定。其次是执行上的便利性。这有利于提升当事人对纠纷解决结果的认可度和接受度。

同样道理，当事人将纠纷交给裁判者处理，却被排斥在纠纷解决过程之外，缺乏实质参与案件审理的机会。一方面，为当事人提供更多的选择，推动案件的合理分流，减轻法院量上负担。

即便当前我国推行了行政复议体制改革，行政复议机关和行政复议机构仍然被设置在行政系统内，行政复议机关的法律地位也依旧高于被申请人，两者之间还是一种行政领导关系，这构成行政复议制度鲜明的特色。比如，可以将行政复议机关不作为、不受理以及行政复议人员徇私舞弊等一些渎职违法行为纳入监督与追责范畴。

在‘行政冲在争议解决第一线、司法坚守争议解决最后一道防线理念的支配下，转而选择扩容行政复议前置情形，确有可能实现‘做大、做强行政复议的初衷。这从我国行政裁决制度的发展轨迹上即可以得到印证。